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世界银行对PPP模式的四大分类

发布时间:2015-12-30 08:26 作者:admin 来源:中国证券报 点击: 字号:

PPP的分类在不同国家、地区和国际组织都有所不同,世界银行主要基于市场准入和融资模式进行分类。市场准入主要确定PPP项目的识别,而融资模式则帮助 项目选择最有利于双方利益实现的方式。这里值得注意的是,很多观点把PPP认为是一种融资模式,特别是来自私营机构的融资作为重要的识别特征,这是对 PPP的一种误解。PPP的融资模式,是指基于项目可持续性、风险分布、伙伴关系利益最大化等方面的考虑而对资本投入和运营方式的选择,并不等同于来源于 私营机构的融资。换言之,是否存在私营机构的融资,并不是判断PPP的标准。对于不同的PPP项目,风险分布和责任分配大相径庭,PPP也因此在发展中形 成了不同的融资模型,以适应不同基础设施项目的需求。

PPP项目的融资模型选择方面的决定因素主要有两个:一是向直接使用者提供的服务数量,二是使用者为此缴纳的税费和代价。这对于判断是否应用“使用者付 费”的制度安排十分关键,因为“使用者付费”模式,必须基于项目回报方面的自我可持续性(self-sustaining)。换言之,在一个PPP项目 中,如果使用者都能承担与此服务相关的成本,那么项目就具有自我可持续性。反之,项目不具有自我可持续性时,就需要政府与私人资本进行合作融资 (jointly financed)。

基于以上理解,世界银行对PPP进行了如下四大分类。

管理与租赁合同(Management&lease contract):一个私人组织机构获得在一定期限内对一个国有企业的管理权,同时国家仍拥有投资决策权。具体有两种形式:(1)管理合同。指政府支付 给私人运营方费用,用于管理特定公共设施,此模式的运营风险在政府一方;(2)租赁合同。政府将资产有偿租赁给私人运营方。此模式下运营风险在私人运营机 构一方。

特许经营合同(Concession):世行将特许经营定义为以私人资本支出为主的管理与运营合同,指一家私营机构 从国有企业获得一定期限内的经营管理权。该模式主要针对已存在或部分存在的设施。具体模式包括:修复—运营—移交(ROT)、修复—租赁—移交 (RLT)、建设—修复—运营—移交(BROT)。

未开发项目(Greenfield project):一家私营机构或公私合营机构,在特定合同期限内建设、运营一个新的设施。该设施的所有权应在合同期满后移交给公共部门。具体模式包括: 建设—租赁—移交(BLT)、建设—运营—移交(BOT)、建设—所有—运营(BOO)、市场化、租用等5类。

资产剥离(Divestiture):私营机构通过参与资产拍卖、公开发行或规模私有化项目等方式,获得国有机构的 资产。具体模式包括:(1)全部资产剥离:政府将该项资产所属在国有公司的全部100%部分转移给私营机构(运营机构、机构投资者等);(2)部分资产剥 离:政府将该项资产所属在国有公司的一部分转移给私营机构(运营机构、机构投资者等)。购买此项资产的私营机构不一定拥有资产的管理权。

从以上分类及其定义可以看出,首先,PPP是政府为了提供公共产品而引入私营机构参与的一种合作机制,合作的具体模式取决于项目的条件、风险和目标;其次,特许经营是PPP的一个子分类,不等同于PPP,主要适用于自身有固定收入流的“使用者付费”且已存在的项目。

世界银行的研究表明,国际上对PPP核心属性存在共识,各国在此基础上决定了PPP的识别、法律基础、业务框架和监管框架等一系列重要的顶层设计。PPP 的核心属性主要包括:(1)是政府部门与私营机构的长期合同,基于此合同,由私营机构负责提供某项公共服务;(2)私营机构能够通过合同获取收入流,收入 来源可能是使用者付费或政府预算分配,也可能是两种收入来源的组合。同时根据合同,有关服务获得和需求方面的风险,从政府部门转移至私营部门;(3)私营 部门必须投资建立相关公司以进行资本运营;(4)根据情况,除了预算分配,政府部门还可能需要提供必要的资本支出,包括土地、现存资产、债务或资本融资; 并有可能提供多种形式的担保,以实现与私营部门有效的风险共担;(5)合同结束时,相关资产应按照合同约定转移其所有权至政府部门一方。

共识的另一面是争论。很有趣的是,虽然PPP的发展长期伴随着对其内涵、功能、分类的激烈争论,但是,鉴于PPP在基础设施建设、社会服务提供方面的明显 优势,在近20年中得到了全世界范围内的广泛接受,从发达国家到发展中国家,越来越多的国家引入了PPP机制。据统计,世界银行相关的基础设施PPP项目 (PPI)在过去20年间得到了快速发展,超过134个发展中国家采用PPP方式进行基础设施和社会服务提供,约占相关国家基础设施总投资额的15%- 20%。

2007-2011财年期间,PPP投资额每年新增790亿美元,并从传统基础设施领域扩展至卫生和教育领域。2013年,世界银行支持发展中国家的基础 设施PPI项目数量为291个、投资金额1503亿美元(比上年下降24.1%),其中807亿美元为新增投资,696亿美元为扩展投资。在投资结构方 面,电信和能源类投资最高,分别为573亿美元和564亿美元(各占比38%左右),其次是交通(332亿美元、22%)和水处理(34亿美元、2%)。 2013年,PPI投资额最高的6个国家是巴西(338亿美元)、土耳其(168亿美元)、印度(135亿美元)、墨西哥(95.5亿美元)、俄罗斯 (79.7亿美元)和中国(70.7亿美元),这6个国家的PPI投资额共计887亿美元,占当年发展中国家PPI总承诺投资额的59%。2012年,东 亚和太平洋地区的私人资本参与基础设施金额,相比2011年增长高达19%,超过同期发展中国家的私人资本参与增长情况(1814亿美元,比上年增长 4%)。投资承诺达171亿美元,其中102亿美元是新项目,69亿美元是对已有项目的新增投资,占当年全球此类投资额的9%。从历史数据看,自2002 年以来,亚太地区的PPI年均增速仅为1.5%,远不及该地区GDP增速(8.3%)。

那么,是什么样的缘由和动力,使得PPP能够伴随着巨大争论且经历了2008年金融危机仍然得到快速发展呢?如果PPP只是在获取私人资本方面有优势,那 么更加有钱的发达国家为什么比发展中国家更积极推广PPP?如果不健全的法律法规基础是PPP的重要障碍,那为什么很多法制薄弱的发展中国家和新兴国家都 有很多成功的PPP案例?

为了透过现象的迷雾而探索PPP的核心内涵,我们尝试从几个最基础的问题开始分析,逐层接近对PPP本质的理解,其中政府与市场的关系和边界,并在此基础上探讨政府在PPP机制中的角色与责任。